La ministre de l’Intérieur, Michèle Alliot-Marie, a plaidé le 24 juin pour un "nouvel élan" dans la lutte contre le nouveau phénomène d'une délinquance "dure et violente" dans les quartiers, moyennant une meilleure coordination des forces de sécurité, des élus et de la Justice et le développement d'une police "localisée".
Selon la ministre, "la police de proximité, c'est qu'on demande à la police de faire un travail qui n'est pas le sien" a-t-elle dit, lui opposant une police "localisée qui connaisse à la fois le quartier et les personnes" car alors elle est "plus efficace". Pour donner vie à cet enracinement il faut donner aux policiers "des moyens de vivre dans ces quartiers : la fidélisation ça implique également qu'on s'intéresse aux conditions de vie des policiers dans ces quartiers", a dit la ministre. Elle a aussi fait part de son intention de « relancer les GIR (groupements d'intervention régionaux), ces groupements qui permettent de faire intervenir régionalement la police, la gendarmerie, les douanes, les services fiscaux ».

Dominique Lefebvre, maire (PS) de Cergy (Val-d'Oise), a invoqué le 27 juin un "manque de policiers" pour expliquer les échauffourées intervenues dans sa ville le 17 juin. Des dizaines de jeunes avaient cassé des vitres et des guichets de la gare RER de Cergy-Saint-Christophe et les vitrines de commerces environnant à la sortie d'un festival de rap. Huit jeunes avaient été interpellés dont deux ont été condamnés à de la prison ferme.
"Il n'y avait pas assez de policiers présents sur ce concert qui a rassemblé 8.000 personnes et les renforts de CRS sont arrivés trop tard, à 23H30, alors que les incidents ont éclaté à 21H30", a déclaré le maire de Cergy.
Dans une tribune publiée par Le Monde (dans son édition du 28 juin) : "Il n'y a pas eu d'émeutes à Cergy", M. Lefebvre impute les incidents à "deux bandes de délinquants rivales", "lourdement armées", affirmant que si elles avaient pu "en découdre" sur le site c'est parce que les "forces de police étaient quasiment absentes".
Fait rare, la préfecture du Val-d'Oise a publié le 27 juin un communiqué pour répondre à la tribune du maire de Cergy. Selon elle, "le dispositif policier prévu, d'une cinquantaine de policiers locaux et CRS, était adapté à la manifestation" qui devait réunir 3.000 personnes le dimanche, au vu du dossier de sécurité remis par les organisateurs à la préfecture. "La ville n'avait engagé que 25 agents de sécurité privés", ajoute la préfecture.
Dans sa réponse, la préfecture met également en cause un refus de la ville de Cergy "d'assurer un filtrage des participants" et surtout la décision d'interrompre le concert le dimanche soir sans prévenir la police.
L'élu évoque par ailleurs "un problème récurrent de délinquance à Cergy". "J'ai des rodéos tous les week-ends, des bandes structurées autour du trafic de stupéfiants qui s'affrontent régulièrement et en face, une pénurie de forces de police", fait-il valoir. Selon M. Lefebvre, "il y a actuellement moins de policiers à Cergy qu'en 2002", seule la police municipale pratiquant l'îlotage, et "le manque de moyens humains et matériels au tribunal de Cergy ne permet pas de répondre à la délinquance récurrente".
Selon la préfecture, il y avait 375 fonctionnaires de police en 2002 contre 373 actuellement mais le nombre de policiers en tenue est passé de 274 à 298. D'après le maire, la délinquance de voie publique a augmenté de 25% à Cergy depuis le début de l'année.

Prévention de la délinquance La légalisation du « secret partagé »

L'ESSENTIEL Efficacité ou déontologie La loi n° 2007-297 du 5 mars 2007, relative à la prévention de la délinquance, légalise le secret partagé. Elle entend régler la délicate question du respect du secret professionnel qui est présenté, s'agissant des actions partenariales de sécurité, soit comme un obstacle, soit comme une atteinte au principe déontologique. Professionnels et élus Le nouvel article L.121-6-2 du Code de l'action sociale et des familles légalise et encadre l'échange d'informations entre professionnels, mais également entre les professionnels et le maire, voire le président du conseil général.

La loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance est venue clore le dispositif mis en place par le précédent gouvernement en matière de sécurité intérieure. Ce texte, a priori le moins problématique car ayant un objet par nature plus consensuel, aura pourtant été le plus difficile à adopter. Parmi ses dispositions les plus commentées, on identifiera incontestablement son article 8 dont l'objet est de légaliser le secret partagé, en mettant fin ainsi aux polémiques quant à la régularité, dans le champ de la sécurité, de l'échange entre intervenants professionnels d'informations couvertes par le secret. Après avoir rappelé le contexte d'action publique et les termes juridiques dans lesquels le problème se posait jusqu'alors (I), on présentera le nouveau dispositif, en se demandant s'il règle réellement, tant juridiquement que pratiquement, la question (II).

I. Du secret professionnel au secret partagé : un enjeu traditionnel du partenariat de la sécurité
Depuis le début des années 80, les politiques de sécurité se caractérisent par la territorialisation et le partenariat. Un partenariat qui n'a cessé de s'élargir, associant tout à la fois des acteurs publics décentralisés et déconcentrés et des acteurs privés. Cette coopération multi-acteurs pose nécessairement un ensemble de difficultés pratiques, dont celle découlant du nécessaire échange d'informations entre les partenaires. Il s'agit, en effet, de leur permettre de définir les orientations de leur mission commune, voire de gérer ensemble des situations individuelles.
Le partage d'informations constituant la base de l'action territoriale collective de sécurité, le respect des règles en matière de secret professionnel est, de ce fait, souvent présenté comme un obstacle au traitement efficace des problèmes de sécurité dans le cadre des actions partenariales de sécurité. En effet, la mise en commun d'informations demeure problématique au vu des obligations déontologiques pesant sur les différents partenaires de l'action de sécurité.
La question se pose avec une acuité particulière dans les cellules opérationnelles des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD) ou des contrats locaux de sécurité (CLS) dans lesquelles - cellules de veille, groupes locaux de traitement de la délinquance (GLTD), etc. - les informations échangées renvoient fréquemment à des situations nominatives.
Dans le cadre des GLTD cependant, l'« obstacle du secret professionnel » peut être surmonté du fait de la présidence de cette instance par le procureur de la République ou de l'un de ses substituts.
En revanche, dans les autres instances, le problème est plus aigu. En effet, les fonctionnaires sont, de façon générale, tenus au secret professionnel visé par le Code pénal en tant que dépositaires de renseignements concernant ou intéressant des particuliers. L'article 226-13 du Code pénal dispose ainsi que « la révélation d'une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession, soit en raison d'une fonction ou d'une mission temporaire est punie d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende ». La formulation du Code pénal met en évidence trois éléments :
- une information à caractère secret ;
- une personne dépositaire d'une telle information ;
- une révélation de cette information.
Le secret professionnel interdit donc à toute personne qui a des informations, ou comprend une situation, de restituer leur contenu à toute autre personne. Une personne est dépositaire du secret en raison de sa profession (médecin, policier, etc.), son état (ministre des cultes, etc.), sa mission ou de sa fonction temporaire (personne participant aux missions du service d'aide sociale à l'enfance.). Entre ainsi dans le domaine du secret professionnel tout fait relatif aux personnes, à leurs biens ou à leurs activités, confié par nécessité, par exemple, à l'administration ou parvenu à la connaissance de celle-ci, fortuitement ou à l'occasion d'une enquête.
C'est le juge qui détermine, le cas échéant, et au cas par cas, les personnes habilitées à partager un secret.
Le fait que l'information soit déjà partiellement connue ou même soit un « secret de polichinelle » ne délie pas son dépositaire (1).Egalement, sa divulgation à une personne elle-même tenue au secret professionnel peut constituer un délit (2).
Cependant, toute information n'est pas secrète par nature. Sa révélation peut même s'avérer obligatoire : l'article 40 alinéa 2 du Code de procédure pénale dispose que « toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l'exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit est tenu d'en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs ». Cet article reste cependant une pétition de principe car il ne prévoit pas de sanctions.
La combinaison des règles du secret professionnel avec l'action collective s'avère donc difficile. C'est dans ce cadre que la notion de « secret partagé » ou « missionnel » a fait progressivement son chemin. Cette notion vise les hypothèses où un professionnel transmet à un autre professionnel des informations confidentielles couvertes par le secret. Cette dérogation au secret s'appuyait, jusqu'à la loi du 5 mars 2007, sur des principes non codifiés. En instituant le nouveau Code pénal, le législateur n'avait, en effet, pas souhaité la consacrer, en raison de son caractère imprécis, même si les parlementaires ne s'y étaient pas alors montrés hostiles.
Le secret partagé obtiendra sa première reconnaissance institutionnelle dans le domaine médical. Le partage du secret est possible, mais sous certaines conditions : ne transmettre que les éléments nécessaires, uniquement à des personnes elles-mêmes astreintes au secret et qui ont un véritable besoin de ces informations (en fonction d'un objectif clairement identifié), avec le consentement au moins implicite de la personne protégée par le secret et selon des modalités préservant la confidentialité de l'information à l'égard des tiers (3).
Dans le domaine de la sécurité, le secret partagé relevait plus de l'ordre des pratiques qu'il ne s'insérait dans un cadre institutionnel prédéfini. De fait, certains acteurs développeront leurs propres dispositifs de régulation de ces échanges afin de discipliner leurs pratiques, notamment en adoptant des chartes de déontologie. Signés par les différents partenaires des CLS, ces documents pouvaient ainsi préciser les modalités d'action des différents acteurs de la sécurité, la nature des échanges possibles, les modes de supervision générale des engagements, parfois confiés au comité de pilotage du CLS. Ils pouvaient encore indiquer les sanctions relatives aux manquements des devoirs de la charte comme, par exemple, l'exclusion des travaux des groupes et dispositifs du CLS, sous réserve cependant des dispositions législatives et réglementaires en vigueur. Mais ces tentatives, aussi louables étaient-elles, restaient cependant très fragiles dans leur portée et pouvaient se révéler très inégales dans leur élaboration.
C'est ce qu'a confirmé la question posée par la section régionale de l'Association nationale des assistants de service social (Anas) au ministère de la Justice au sujet des pratiques entreprises en matière de secret partagé dans le cadre du CLS de Montpellier. Dans une réponse datée du 28 février 2005, en effet, la Chancellerie reconnaissait que la possibilité d'un secret partagé, au sein des réunions tenues dans le cadre du CLS, devait être écartée en raison de la présence éventuelle, parmi les participants, d'élus territoriaux ou de représentants des bailleurs sociaux ou des transporteurs publics, non soumis au secret professionnel. Elle estimait, en outre, que la charte de déontologie, présentée aux partenaires comme « l'outil permettant de résoudre les difficultés juridiques liées à l'échange de données nominatives » ne présentait pas de garanties suffisantes pour faire respecter le secret professionnel.
Quelques tentatives d'encadrement institutionnel de ces échanges pouvaient encore être identifiées, de façon très marginale cependant. Ainsi, cette question a-t-elle été prise en compte dans certains programmes d'amélioration de la sécurité des établissements scolaires.
Le protocole d'accord entre le ministre de l'Education nationale (4) et le ministère de la Défense visant à mettre en place, tant aux abords qu'à l'intérieur des établissements scolaires, un correspondant « gendarmerie-sécurité de l'école », tout en considérant la nécessité de tels échanges notamment entre les personnels enseignants, médicaux et sociaux, prévoit qu'ils doivent s'opérer dans le respect de la déontologie des professionnels. Il indique, dans cette perspective, que le chef d'établissement et le correspondant « gendarmerie-sécurité de l'école » « prévoient, en concertation, les modalités précises d'échanges d'informations concernant un ou plusieurs élèves lorsqu'il s'agira de prévenir un éventuel danger pour eux-mêmes ou pour autrui. L'échange d'informations sur ces jeunes s'effectue dans le strict respect de leurs droits fondamentaux ».
La faiblesse cependant de cet encadrement était patente. Les pratiques en étaient de fait extrêmement variables et le besoin de sécurisation des échanges exprimés par les acteurs assez important. Il n'était pas inutile a priori que le législateur se penche sur la question. C'est ce que fait la loi du 5 mars 2007 sur la prévention de la délinquance.

II. La légalisation du secret partagé : une réelle clarification juridique ?
Très attendu et discuté, l'article 12 de la loi du 5 mars 2007 précise le cadre juridique nouveau du secret partagé dans le champ de l'action publique de sécurité. Il insère, après l'article L.121-6-1 du Code de l'action sociale et des familles, un long article L.121-6-2 (lire encadré page 55). Que doit-on retenir de cet article ? Deux points principaux peuvent être relevés, l'un et l'autre prêtant à discussion.
D'abord, le cinquième alinéa autorise l'échange d'informations entre professionnels en précisant l'objet pour lequel les informations à caractère secret peuvent être transmises, à savoir évaluer les situations, déterminer les mesures d'action sociale nécessaires et les mettre en œuvre. Cet encadrement est encore renforcé en indiquant que la transmission doit être « strictement nécessaire à l'accomplissement de la mission d'action sociale ».
Sur ce plan, le texte s'inscrit dans la continuité des principes qui régissaient, par analogie avec les conditions du partage du secret médical, l'échange d'informations entre professionnels. L'important étant ici de bien déterminer les motifs de cet échange et sa nécessité. Cependant, le législateur a admis, dans le même temps, une conception du secret partagé en deçà de ces mêmes exigences, lesquelles fixaient le principe selon lequel les intéressés devaient être informés préalablement, au moins implicitement, de la possibilité de ces échanges.
Une exigence qui n'est pas prévue par ce texte alors que, paradoxalement, elle est maintenue dans celui relatif à la protection de l'enfance. L'article 15 de la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance insère, en effet, après l'article L.226-2 du Code de l'action sociale et des familles, un article L.226-2-2 ainsi rédigé : « Par exception à l'article 226-13 du Code pénal, les personnes soumises au secret professionnel, qui mettent en œuvre la politique de protection de l'enfance définie à l'article L.112-3 ou qui lui apportent leur concours sont autorisées à partager entre elles des informations à caractère secret afin d'évaluer une situation individuelle, de déterminer et de mettre en œuvre les actions de protection et d'aide dont les mineurs et leur famille peuvent bénéficier.
Le partage des informations relatives à une situation individuelle est strictement limité à ce qui est nécessaire à l'accomplissement de la mission de protection de l'enfance. Le père, la mère, toute autre personne exerçant l'autorité parentale, le tuteur, l'enfant, en fonction de son âge et de sa maturité, sont préalablement informés, selon des modalités adaptées, sauf si cette information est contraire à l'intérêt de l'enfant ». Or, ce dernier point risque de compter et de jouer comme un facteur de fragilisation de l'action partenariale aux yeux de certains professionnels de l'action socio-éducative, pour lesquels la relation de confiance avec les usagers est essentielle.
La deuxième innovation de ce texte ayant prêté à polémique porte sur la communication des informations à caractère secret entre les professionnels et le maire, voire le président du conseil général (par définition hors de l'hypothèse hiérarchique, puisque dans ce cas la question ne se pose pas).
Finalement, le dispositif retenu par le texte en ce domaine, se voulant plus prudent que ses versions préalables, pour éviter les oppositions, en prévoyant notamment la médiation d'un coordonnateur dans la communication des informations, est surtout marqué par un ensemble d'ambiguïtés :
- lorsqu'il indique que le maire ou le président du conseil général doivent être informés quand le professionnel de l'action sociale constate « que l'aggravation de la situation d'une personne appelle l'intervention de plusieurs professionnels » ;
- quand il précise que lorsque « la continuité et l'efficacité de l'action sociale le rendent nécessaire », le maire ou son représentant (ou le président du conseil général si tous les professionnels identifiés relève de son autorité) doit désigner parmi l'ensemble des intervenants professionnels un coordonnateur de l'ensemble des actions mises en œuvre ;
- lorsque, précisant le cadre de communication entre ces coordonnateurs et le maire ou le président du conseil général, il dispose que ceux-ci peuvent (« sont autorisés à ») seulement transmettre « les informations confidentielles strictement nécessaires à l'exercice de leurs compétences d'action sociale respective ». Mesure de l'aggravation d'une situation, évaluation de la nécessité de l'échange d'information pour rendre l'action continue et efficace, appréciation par le professionnel de la nécessité de la communication avec le maire et de la nature des informations qui lui sont utiles, autant de biais d'appréciation subjective qui risquent finalement d'aboutir, dans les cas où les situations ne seront pas évidentes, en réalité à un statu quo ante.
En effet, gageons que lorsque des relations de confiance seront là, la communication se fera sans difficultés ; dans les autres situations, la loi ne changera en réalité rien, en offrant de nombreuses occasions de s'opposer aux échanges d'informations.
Compte tenu du résultat atteint, était-il vraiment utile de légiférer, au risque de perturber les régulations propres des acteurs développées depuis quelques années dans de nombreux territoires, et cela sans parvenir pour autant à régler de façon claire et certaine les situations plus problématiques ?

La ministre de l'Intérieur a réuni, le 4 juin, le directeur général de la police nationale, le préfet de police, le préfet et le directeur départemental de la sécurité publique de Seine-Saint-Denis pour dresser un bilan de la situation dans le département.
Cette réunion, annoncée le matin même pour avoir lieu "dans les 48 heures", faisait suite à un constat accablant, dressé par l'Institut des hautes études de la sécurité (Inhes), à propos des relations entre la police et la population en Seine-Saint-Denis, dans un rapport de décembre 2006. Elle a "permis de faire un bilan de la situation de l'insécurité et de la lutte contre la délinquance en Seine-Saint-Denis, en relevant les améliorations observées ces derniers mois dans le cadre du bilan mis en œuvre à la fin de 2006", a-t-on déclaré au ministère.
Selon ce dernier, on observe une "augmentation des effectifs - plus 350 policiers - ainsi que (l'envoi) d'une quatrième compagnie de CRS en mission permanente de sécurisation". De même source, il s'est aussi agi de mettre en place "un service départemental de nuit sous l'autorité d'un commissaire, [...] quatre psychologues et un travailleur social dans les commissariats et quatre permanences de ‘SOS victimes 93’"
Michèle Alliot-Marie a demandé d'étudier "de nouvelles pistes de travail permettant d'améliorer l'efficacité des services de police, le partenariat avec les élus et les autres acteurs sociaux, la continuité de la chaîne de sécurité et les relations avec la population".
La ministre a également annoncé que, "au lendemain des élections législatives, elle se rendrait en Seine-Saint-Denis".
Elle y rencontrera "les élus, les principaux acteurs de terrain qui contribuent au quotidien à la lutte contre l'insécurité, à la prévention de la délinquance et au renforcement du lien social".